国土部研讨城乡建设用地增减挂钩,技术性改革

当城镇化逐渐成为未来十年中国经济增长和改革工作的“抓手”之时,作为城镇化核心要素的土地,其管理制度的革新也已在积极酝酿之中。目前,国土资源部已经考虑启动“城乡建设用地增减挂钩节余指标跨县有偿流转”的研究工作。  在新增建设用地受到严格管制的背景下,面对经济增长所需的土地,从2008年开始进行的城乡建设用地增减挂钩试点工作,已经成为地方政府获取土地愈发重要的渠道之一。由于地区间经济发展水平的不平衡,其用地需求亦有较大差距,而按照现有试点政策的规定,增减挂钩试点只能在本县(市)内进行。  3月27日,国务院总理李克强主持国务院常务会议,在对政府重点工作分工的同时,特别强调抓紧制定城镇化中长期发展规划,并要求完善配套政策措施。而作为关键领域改革的土地管理制度改革,也迎来了更为关键的时刻。  研究“跨县”  “现在做的是研究工作,是否具体要形成政策,还不能确定,现在还没有到这一步。”3月27日上午,在被问及城乡建设用地增减挂钩试点结余指标跨县调剂时,一位不愿具名的国土资源部官员向《中国经营报》记者表示。  城乡建设用地增减挂钩试点于2008年开始,是指通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地的试验性土地管理办法。在新增建设用地严格管理的政策环境下,试点5年之间,增减挂钩已经成为地方政府在保护耕地的前提下,获取土地用于经济发展的重要来源。  实际上,从2010年开始,各地进行的增减挂钩试点多与农村土地整治相结合。在部署2013年国土资源部主要工作时,时任国土资源部部长的徐绍史表示,在2013年中,要规范管理城乡建设用地增减挂钩试点。在此之后,国土资源部内部曾多有建议,增减挂钩试点在规范管理的基础上,全面推行。  按照国务院2008年下发的有关规定,增进挂钩试点以县(市)为单位开展,其结余指标,只能在本县范围内统筹安排使用。按照这一规定,跨县流转挂钩结余指标,便不具备操作性。目前,国土资源部考虑开展的跨县调剂研究工作,则形成对上述管理制度的突破。  “2013年是政府的换届之年,地方经济发展的积极性都很强,对土地的需求也就比较大,而且很多地方存在县域经济发展不平衡,土地需求也有所差异,从而出现了经济好的地区缺土地,经济发展不好的地方土地富裕的情况,但是现有政策没有提供这两者之间进行调剂的机制。”浙江大学公共管理学院副教授杨遴杰表示。  “有偿”调剂  实际上,增减挂钩试点跨县调剂此前就有提出,但是由于在城乡建设用地增减挂钩试点开展期间,河北省等地出现了强制农民上楼腾退建设用地指标用于经济发展和房地产开发的现象。于是,从2010年开始,国务院责成国土资源部对试点工作进行整顿。“跨县调剂”的探索,也据此搁置。  “增减挂钩节余指标跨县使用利弊如何,只能通过实践检验。建议选择部分地方,在充分尊重农民意愿前提下,探索节余指标在省内跨县有偿调剂政策。”一位接近国土资源部的权威人士称。不过,截至记者发稿时止,有关此项研究的试点工作,尚未最后确定。

当中国经济发展又将开启一个新的周期之时,作为最重要生产要素之一的土地,其管理方式又将发生新的变化。按照调整之后的工作方式,长期以来受制于土地指标制约的省份,将有新的路径可走。3月上旬,国务院已经批准了城乡建设用地增减挂钩试点结余指标跨省调剂、占补平衡跨省补充耕地的做法。这意味着,这两条制约性最强的管制框架,在技术和执行层面,将有“更灵活”的改变。此次跨省调剂的两项关键土地指标,均采用了市场化的手段,即对跨省调剂的土地指标实施补偿价格。国务院日前已经批准了具体的补偿价格标准,与此同时,在该标准体系中,还包括不同省区之间的调节系数。突破省域“跨省统筹补充耕地、城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省统筹调节这两件事,从去年年中开始政策筹备,用了不短的时间,现在,国务院已经正式批准了。”3月28日上午,一位东部省份地方国土资源厅的内部人士告诉《中国经营报》记者。此间,中国进行了政府机构改革。在国土资源部的基础上,合并多项自然资源管理职能,组建新的自然资源部,由陆昊出任部长。目前,相关职能、人员整合工作正在进行当中。不过,机构改革与重组,并未影响这两项关键土地指标跨省统筹调剂工作的进度。中国实行最严格的耕地保护制度,以18亿亩耕地为基准,构建了逐级分配使用新增建设用地指标的基本土地管理制度。这其中的核心要件之一,即是占补平衡——市县一级政府在使用新增建设用地指标的同时,要补充开垦出等量耕地,如果这一指标任务未能完成,下一年度的新增建设用地指标,就将被核减。城乡建设用地增减挂钩,则是通过乡村建设用地整治与集约化使用,降低农村建设用地的量,并将节约出的农村建设用地量,转换为城镇建设用地指标,从而在不占用耕地的情况下,增加城镇建设用地的指标。“这两项政策原来的范围,原则上都是县域以内的,后来进行了政策的调整与创新,一些指标可以在省域以内调剂,但是,现实中,很多省区的经济发展对土地的需求,只通过省内的调整是难以满足的,于是,本次正式批准的两项土地指标的跨省调剂,还是很有现实意义的。”前述地方国土资源厅的内部人士向本报记者表示。据记者了解,跨省调节上述两项土地指标,将采用“国家统筹”的方式进行,即各省上报至中央政府,在中央政府确定的总量范畴以内,进行统筹协调。多位地方国土资源厅的人士都向记者表示,他们正在准备相关材料上报。国务院正式批准这两项土地指标跨省调剂,是以批准《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》(以下简称《占补平衡办法》)和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》(以下简称《增减挂钩结余办法》)的形式进行的。正式批准日期,是在3月10日前后。“两个办法仍然是以国土资源部的名义下发的,毕竟三定方案还没有下发,从国土资源部到自然资源部,还处于过渡期,但是,这两个办法里面,已经明确解释权、监管权等都在国土资源部。”西部地区某省国土资源厅的人士告诉本报记者。价格敲定多位地方国土资源厅的人士都提醒记者,值得注意的是,两个办法中,都明确了跨区域调节土地指标的补偿价格,而且非常详细、具体、具有针对性。

  这正是国土资源部考虑完善城乡建设用地增减挂钩试点的初衷所在。不过,前述国土资源部不愿具名的官员表示,适当增加增减挂钩试点的范围,只是整个增减挂钩试点的规范、完善工作的一部分,当下也仅仅处在讨论可行性的阶段。

  研讨可行性

  试点指标交易

  “国土资源部一方面考虑的是技术操作层面的问题,另一方面还要考虑的是收益分配机制的问题。就是说,怎么让农民在增减挂钩试点的过程中,依法得到更多的收益,这也有利于这项试点工作的推进和创新,否则,阻力很大。”接近国土资源部的权威人士称。

  一是由于增减挂钩项目的实施主要由政府主导,这就不可避免地存在一些地方政府只关注城镇的发展建设和行政目标的完成,而忽视农民的意愿和利益诉求。

  最先被纳入考虑范围的就是城乡建设用地增减挂钩试点。国土资源部已经考虑,对现有城乡建设用地增减挂钩试点进行规范和完善。在规范和完善的过程中,城乡建设用地增减挂钩试点的范围,在县域基础上适当扩大已经在国土资源部层面研讨的范围之内。

  四是为实现建设用地的集约利用,政府往往会采取迁村并点、入住高楼等整理模式,但这并不符合农民传统的生产生活方式,也在一定程度上增加了农民生活费用。

  2008年起,清远市开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。截至2014年9月,清远市共获批准设立城乡建设用地增减挂钩试点项目区22个,获广东省下达周转指标11725亩,周转指标总量排全省前列。同时,清远市至2020年复垦资源为199045亩。

  收益制度调整